公共治理理论的研究综述.pdf

收稿日期：2015-01-18作者简介：李超雅（1991—），女，江苏南京人，硕士研究生，研究方向为行政管理。公共治理理论的研究综述（南京工业大学法律与行政学院，南京211816）摘要：20世纪80年代至今，国内外学者和政治家一直致力于从统治和新公共管理外的第三条道路———公共治理，去寻求解决公共事务的途径。在此基础上，试图运用公共治理的逻辑分析框架破解政治发展和行政改革领域遭遇的理论和实践困境。本文首要意旨在于理清公共治理理论发展路径，其脉络及纹理则可从公共治理的产生背景、国内外学者的研究现状、研究困境以及未来的发展趋势这四个方面研判。通篇结合已有研究成果，做专题梳理，适时提出新的研究内容和思路，以期进一步拓展公共治理理论的研究视域。关键词：公共治理;新公共管理;网络化治理中图分类号：F830．91文献标识码：A文章编号：1672-6049（2015）02-0089-06一、公共治理理论的产生背景自20世纪80年代，随着社会化进程加快，公共事务的复杂性和动态性的不断增加，一种新的治理机制诞生。治理理论的产生源于人们对发生在不同发达程度国家的三种历史性趋势的原因、这种趋势的规范性状态以及如何建构或实现这种规范性状态的长期探索和思考：一是对第二次世界大战后非洲和拉美社会经济发展的一系列政策与发展绩效间关系的反思。这一反思结果是将非洲和一些拉美国家的难以发展归为“不可治理性”。二是全球范围内传统的、高度集权经济体的市场化、分权化改革运动的兴起，乃至高度集权政治体制的解体。这种改革引发了一系列政治、经济和社会问题，如社会稳定性以及整体性问题、公共权力的配置问题、如何构建一个人们共同认可的秩序框架、政治合法性的认同等。三是个别发达国家自20世纪80年代中期以来兴起的消解科层化运动以及解除政府管制的“新公共管理”运动。这一运动旨在重新界定政府的作用、政府间关系以及如何规划民主政治的前景等，确定以市场为基本框架的公共管理范式。由此三种历史性趋势的原因，人们开始关注治理这一概念，并从根本上区分了统治与治理。20世纪中后期，“超级保姆”式的政府机构效能低下且臃肿不堪，财政和税收危机四伏，导致西方福利国家呈现管理危。此外，市场与等级制的不相适应，市场机制出现分配不公、市场垄断，造成大量人员失业等失灵现象。国家与社会、政府与市场二分法等一系列新公共管理理论纷纷陷入困境。解决普遍出现的范式危机，寻求市场和社会的重新定位，成为实践与学术的双重迫切要求。二、国内外学者对公共治理理论的研究现状由于西方社会的传统以及文化的多样性与中国的不同，国内外学者分别从不同的角度去界定和解读治理的概念，同时对公共治理理论的概念做出了各自的界定。国外学者对公共治理理论的研究及认识治理理论的主要创始人之一：詹姆斯罗西瑙认为治理是一系列活动领域里的管理机制，是一种由共同的目标支持的管理活动。这些管理活动未必获得证实授权，主体也未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现，却能有效发挥作用英国纽卡斯特大学（研究）教授罗茨认为治理具有六种不同的定义：（1）最小政府的治理。重新界定政府公共干预的范围和形式，并强调市场与准市场在公共服务提供中的功能和作用。（2）公司治理。由于定义的角度不同，公司治理不属于公共治理的内容，且公司治理理论的概念是明确的；它是指设计一套制度，使得管理者能将利益相关者的福利内在化。（3）新公共管理。包括管理主义和新制度经济学的两种定义；管理主义者主张将私人部门的管理方式引入到公共部门中，它强调职业化的管理、结果导向的管理、保持与消费者的紧密联系等；而新制度经济学者则认为要将激励机制（如市场竞争）引入到公共服务的提供中，同时强调官僚体系的分解、通过合同外包和引入准市场机制来增加竞争程度、尊重消费者的选择等。（4）善治。强调效率、法治、责任的公共服务体系。（5）社会控制体系。政府与民间、公共部门与私人部门之间的相互合作管理公共事务。（6）自组织网络。政府、私人部门和自愿组织等协同合作提供公共服务，它的特征是形成社会协调网络，它建立在信任与互利基础之上，各组织之间是互相独立的，组织之间进行资源的交换（如资金、信息和专家）来使产出最大化。在这六种定义中，罗茨更看重于治理定义中的自组织网络的应用，他认为治理应该是网络的自治管理鲍勃杰索普认为，协商的过程就是利益博弈和价值观争执的过程，因而达成共识和共同的目标的过程是漫长的，有时是不可能的。他指出，治理的要点在于：“目标定于谈判和反思的过程之中，要通过谈判和反思加以调整。”治理理论不是万能的，同样也存在着失效的可能。治理理论的核心是通过平等的交流与不断的反馈来调整管理思路，并非传统统治治理逻辑下的直接命令，亦非新公共管理思维下的任其发展。而是讲究动态配合、协调合作机制下的资源整合，以期最终达成相对优化的治理共识。格里斯托克就治理理论以及上述各种治理观点进行了整合，并指出：（1）治理的主体不仅仅限于政府，还来源于社会机构和团体组织的行为者。（2）治理在社会和经济领域较为明显的缺陷是在该领域中寻求解决方案的过程总是存在着界限与责任之间的模糊性。（3）治理明确了权力依赖，尤其在各个社会机构之间的集体行为下容易产生。（4）治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。（5）治理的主体不仅仅限于政府也同样意味着办好事情的能力不仅限于政府的权力，同时不限于政府的权威和发号“从上述各种关于治理的定义中我们可以看到，治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是指在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。”国外学者对公共治理内涵的理解首先都是基于对自己国家特有的政治体制性质的把控，其共同点都源于经历市场失灵和政府失灵的实践背景，其次是将治理作为框架体系，将公共事务领域从政府扩展到市场，同时也将具有一定影响力的企业引入到公共领域，然后逐步将公共事务领域扩展到更为广泛的公民社会领域，同时进一步将非赢利性的组织、团体、社区以及家庭等纳入到公共领域中，形成了包括政府、市场、企业、组织、团体和社会公众等多元主体参与协商的公共治理结构。国内学者对公共治理理论的研究及认识公共治理理论的兴起为我国学术和理论界带来了一股全新的空气。自上世纪末期，我国很多学者就参与到治理理论的研究中来，但国内学者普遍存在着对治理概念的模糊性等问题周志忍教授强调“我国对治理问题的学术研究起步较晚，目前还没有超越概念、理论的介绍和引进阶段。”我国公共治理理论在1997—2006于初步发展阶段，不外乎三种情况：一是直接翻译西方国家公共治理的文献；二是介绍公共治理的相关基础理论；三是直接将“治理理论”应用于我国的实际领域；近几年来，我国社会进入了转型时期，治理一词被越来越多的关注和使用，有部分学者在此方面做出了有益的贡献。徐勇是最早研究治理的学者之一，他指出治理主要是统治、管理或统治方式、管理方法，即统治者或管理者通过公共权力的配置和运作，管理 公共事务，以支配、影响和调控社会 ［10］ 。他特别 强调治理是指“公共权力的运用形式、方法和手 段”，“公共权力应是一个体系”，“国家是最高形 式的公共权力，社会中也存在公共权力”。 俞可平教授在《治理与善治》这本书中全面 而系统地探讨了治理理论，他从政治学角度出 发，认为治理主要是指官方的或民间的公共管理 组织在一个既定的范围内运用公共权威维持秩 序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同 的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民 的各种活动，以最大限度地增进公共利益。从政 治学的角度看，治理是指政治管理的过程，它包 括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和 对公共资源的管理。它特别地关注在一个限定 的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作 用和对行政权力的运用 ［11］ 。所以，治理是一种 公共管理活动和公共管理过程，它包括必要的公 共权威、管理规则、治理机制和治理方式。 顾建光则将治理称之为一种公共事务管理 方式的创新 ［12］ 。他认为必须从具体的社会背景 条件下来理解人们关于公共治理的定义，即对于 不同国家以及不同的相关群体来说“公共治理” 是有着不同的背景含义的，他将公共治理定义为 相关各方为影响公共政策的结果而开展互动的 方式，其管理权力的重心由政府向市场和社会转 移，并认为“良好的治理”旨在改进公共政策成 果和达成一致的治理原则。 此外，俞可平教授还从推进国家治理和治理 能力现代化的角度来理解现代化语境中的治理 特征，从而专门理清了国家治理与公共治理的概 ［13］。有些学者也专门就其治理理论对中国的 适应性方面进行了全面研究。例如，魏崇辉在 “当代中国公共治理理论有效适用的目标、根基 与可行路径分析”一文中强调对当代中国公共治 理理论有效适用的考量需要与民主政治发展密 切勾连展开，政府的有效回应需要公民与公民社 会的监督与制约，二者互相促动 ［14］ 。另一些学 者则从公共治理实际应用的视角探讨。例如，陈 剩勇从公共价值角度探讨网格化治理的实际效 用，网格化治理的价值在于参与主体的多元化， 使得能够在制度化的框架中相互依存，并为实现 一定价值而展开联合行动 ［15］ 三、公共治理理论的困境类似“治理”在研究中所遇到的困境并不少 见，治理理论的提出和积极地应用，虽然使中国 的大多数学者欣喜地接受并传播这一理论，但事 实上这并不是一个“完备之至”的理论，即使在 西方，人们对治理理论也是褒贬不一。治理理论 的局限性在于，它是一种“拼凑”起来的理论，缺 乏内生性的微观基础。细致分析可见，公共治理 理论的困境简而言之主要包括以下两方面。 理论困境苏珊伯特等人认为治理理论的假设或出 发点是现实的政府在促进社会经济发展的方面 是处于无效地位的，或者说，是社会经济问题的 制造者 ［16］ 。在这里，治理理论存在着逻辑悖论， 如果政府是无效的，那么，它如何能够构建出“善 治”所需要的这些要素呢？如果政府能够构建出 这些要素，那么政府怎么又是无效呢？很显然， 治理理论的逻辑是相当混乱的。事实上，治理倡 导者都清楚上述的逻辑关系，即政府的无效性导 不出“善治”，必须通过外力迫使政府来创造“善 治”所需要的因素。这些“外力”就是世界银行 和国际货币基金组织强迫各发展中国家的政府， 作为其获得贷款或援助的前提，必须进行“善 治”改革。因而，治理理论仅仅是过去“范式移 植”的翻版而已。 杨冠琼等人认为治理理论强调“第三部门” 或NGO（非政府组织）的作用，强调非政府组织 与非营利组织在社会公共事务管理和公共政策 中的参与，犯了时空颠倒的错误 ［17］ 。“第三部 门”必须满足三个条件，一是“第三部门”必须要 要达到一定的规模；二是既要区别于政府部门， 又要区别于营利部门；三是要具有相对独立性。 然而这三个前提性条件本身的产生又依赖于一 系列社会、经济和政治条件。没有相关的文化基 础就不可能形成旨在推进公共利益的社团；没有 职业感召精神就不会有以提供社会服务为目的 的社会管理群体；没有相关的法律制度就没有赖 以存在的资源供给；没有经济发展水平，就不可 能生成大量不计报酬的工作人员。因此，试图以 NGO 改善发展中国家的治理状况，犹如画饼充 饥一样不现实。 总结西方学者的关于治理理论的研究结果， 将其理论困境归纳为两个：范式危机、重建失败。这两个层面的问题虽然具有共性，但在目前国际 经济社会化的大背景之下，它们之间的差别则远 远大于共性，因而国际问题无论如何都不能等同 于民族问题，更不可使用“外力”迫使发展中国 家盲目使用治理理论。须知，理论只有落地结合 实际，才有其指导价值。 现实困境一些学者认为公共治理所面临的现实困境 主要是存在着治理失灵的局面。如 Jessop 认为 “市场、国家和治理都会失败，这没什么可惊奇 的。因为失败是所有社会关系的一个重要特 征。”他认为网络治理失败的原因在于“个人间、 组织间、系统间三个层面的协调问题，只要存在 多种合作关系以及其它的治理安排，参与主体间 的协调问题就不可避免 ［18］ 。有合作必然也会伴 随冲突，其冲突必然会影响公共治理过程的成