王德邦：民权是政令畅通落地的土壤

4月21日的国务院常务会议上，中国总理李克强先生对文件运转流程提出明确要求：国务院常务会通过的文件，如无特别重大修改意见或其他特殊原因，7天之内必须下发。作出这种要求的原因是长期以来“有些部门、地方的文件却经常在那里原地‘转圈’”。对于文件印发后的落实情况，李克强也提出硬性要求：不涉及保密的文件印发后，要马上公开上网，跟着就要有督查组，抓紧推动落实到位。

“千万不能让老百姓听到‘一声靴子响’，觉得自己要受惠了，结果等了半天，迟迟听不到‘第二只靴子落下来’，感受不到政策落地！”李克强形象地比喻道，“不能让国务院出台的文件变成‘空中楼阁’！”

身为一国总理的李克强，之所以要为国务院文件运转流程定新规，说明了中国政令堵塞，流转不畅，许多文件只在原地“转圈”，而没有或者很难真正落地生根，惠及民众，即通常讲的“政令不出中南海”，政令被束之高阁、悬于空中。

其实这个“政令不出中南海”，或者说政令堵塞、悬空，是指那些有利于民众的政令在落实过程中会出现的梗阻情况，正如李克强所言的百姓受惠政策的“第二只靴子”难落地。而有利于民众的政令就涉及放权与让利，即公共权力的收缩与民众权利的增长。如果相反，那些集权与掠利的政令，即公共权力得到扩张与公民权利受到压缩的政令，可能就不会出现这种堵塞。这种公权收减与民权扩张的政令受堵就直接关乎一个国家对权力目的的认识与定位。

从中国现实来看，政令堵塞具有两方面情况，其一是政令中途被拖延，甚至搁置，以致迟迟执行不下去，或干脆就不执行；其二是政令运转中途被打折扣，被过滤了、缩水了，只有部分得到落实，即被选择性地执行着。这两种情况都是政令不畅与堵塞的表现。

导致政令堵塞的原因从表面看与程序有关，与各环节的官僚办事效率有关，固而通过硬性的运转时间设限的新规来予以促进、疏通，以保证传递时间的加速。但是，正如前面所言，那些收权让利的政令常常堵塞，而集权掠利的政令却可能畅行无阻一样，就说明这种政令运转不畅除了外在的程序，更有权力内在目的的影响，即权力目的的不同直接影响着政令运转畅通与否。

当今世界对国家权力目的的认识有着许多分歧，其中国家权力目的是保障公民权利，与国家权力目的是实现统治者意志的观点，在现实中常常形成相互对立。认同权力目的是保障公民权利的国家，将权力运行的公开透明与决策形成的民主视同应然，并通过宪政的设置来保证落实，在这种国家，政令运转是严格接受着社会监督的，权力运行的各个环节都是在公民眼皮下进行的，因此掌握权力者不敢也无法堵塞政令，这样政府运转的程序自然会顺畅、高效。但让人遗憾的是，一些认为权力目的是实现统治者意志的国家，常常最后沦落成权力目的是满足使权者个体或团伙欲求，变成使权者获利的工具，这样的国家政令形成就有各种不同利益需要的分争，形成后执行过程中当然存在各种使权者利益需要的矛盾，于是在运转中必受到不同利益团伙的各种选择性执行，即对自己有利的就执行，对自己无利甚至有害的就不执行，甚至抵制执行，于是政令运转就必然出现前面那种折扣或搁置的情况，造成现实政令的堵塞。

可见，政令不畅的根本原因取决于权力的目的定位。中国今日政令受堵正是权力被认定为实现统治者意志而不是保障公民权利。在这种权力目的下，权力本能具有扩张与获利的冲动，而对放权与让利性惠民政令具有天然的抵制。所以，那些事关惠民的政令运转必然遭致中途搁置或折扣性的堵塞。对此，李克强先生显然也非常清楚，进而提出以督查组来检查落实。然而，现实中督查组依然是权力运转中的一部分，在本乎权力实现统治者意志的认识下，检查功效是值得怀疑的。所以，在中国现实权力定位下，对政令从运转程序的时间设限与督查机制，事实都是外在的疏通政令的努力，而不是从根本上保证政令无折扣地顺畅落实的方式。

要想真正使中国政令运转完整而顺畅地落地生根，就必须首先矫正对权力目的的定位，即确定权力是保障公民权利的目的而不是为了实现统治者意志的目的。为了实现保障公民权利，权力运转的公开透明与接受监督就是题中之意。而要想真正落实权力监督，就不能指望权力自身，而必须得由受保障的权利一方，即权力运转的好坏只有接受保障的权利方——公民才有切实的感受，才有评判的资格，也才有监督的动力。为了落实这种监督，除了政令产生、运转必须公开透明外，公民言论、集会、结社等等宪法赋予的基本权利的落实，是最终与最有效的对权力运转监督的保障。这种权力保障公民权利，与公民权利落实保障权力运转顺畅的相互性保障，正是现代文明国家的政体设置的常识理据。

中国今日虽然出台了政令运转的7天设限与督查组跟踪检查机制，这在形式上对促进政令运转有帮助，但是，要想从根本上疏通中国政令运转梗阻，就得切实将权力的目的扭转到保障公民权利上来，大力落实公民的宪法权利，切实促进公民社会的发育成长，只有民权得到保障，公权运转才会高效顺畅，政令才有落地生根的土壤。

来源：东网