杜鹰：区域经济分化有必然性 不能漠然处之

国务院参事杜鹰

　　新浪财经讯 “中国区域经济50人论坛”2018 年会于4月1日在北京举行。国务院参事杜鹰出席并致辞。他认为，区域经济分化有一定的客观必然性，需要冷静看待，不能大惊小怪，也不能漠然处之，掉以轻心。应该有效地控制分化，因势利导地引导分化。

　　以下为演讲实录

　　杜鹰：很高兴参加这个论坛，我想就区域经济问题谈一点看法。可能会超过十分钟，我尽量控制时间。

　　中国经济发展进入了一个新阶段，区域经济的版图也发生了一些新的变化，我们现在区域经济的基本态势怎么看，我想围绕这个谈一些看法。

　　简单地讲，当前一个时期区域经济的基本态势可以讲两句话：一句话是“区域发展的协调性增强”，今年总理的《政府工作报告》，还有计划工作报告都讲了这句话；还有一句话是“出现了区域/地区经济分化的新情况”。对这两个基本态势，我们这个致力于研究区域经济所的论坛应该高度重视。

　　首先讲第一句话，为什么说区域发展的协调性增强？这里首先涉及一个问题，就是什么叫区域发展的协调性，区域经济发展怎么就叫协调了，怎么就叫不协调了，或者从理论上讲，区域发展协调性的定义是什么。我想衡量一个区域发展是协调还是不协调，主要是看四条：

　　第一条是从经济角度看，要把区域经济发展的差距控制在一个合理的区间，具体衡量的指标就是人均地区生产总值。改革开放40年以来，我们的地区经济发展的差距经历了从扩大到缩小的过程，特别是1995年以来，以及2000年实施西部大开发以来，区域发展的相对差距是缩小的。尤其是2008年到2012年，中西部和东北三大板块GDP增长的速度连续五年超过东部地区。当然2013年以后情况出现了变化，这个变化我后面会讲。但是总的来说，就目前而言，地区间经济发展相对差距缩小的势头并没有逆转。

　　第二条衡量标准是看各地区的 老百姓能不能享受到均等化的基本公共服务，这是我们发展为了人民和执政党的根本属性所决定的。就提供基本公共服务而言，它和经济发展是什么关系呢？缩小区域间的经济发展差距，一定是一个非常长期的过程，呈现一个倒U字的趋势，先是扩大后来再缩小，缩小以后又有可能扩大，以后又缩小，是波浪形的。基本公共服务应该是在区域经济差距缩小的进程中，政府提供给老百姓的公共品，是应早于经济差距缩小而实现的。如果区域间的基本公共服务差距很大，我们就不能说区域发展协调。就目前阶段看，我觉得区域间的基本公共服务的差距是在缩小的，而且有新的进展、新的进步。

　　第三条是看不同地区各自的比较优势能不能得到充分发挥，这是衡量区域协调发展的一个重要标志，也是区域协调发展的根本动力。因为区域经济的基本原理就是比较优势的发挥和比较优势的交换，没有不同地区比较优势的发挥和通过区域交换使比较优势得到实现，国民经济这块蛋糕就做不大。从这个角度看，我认为现在随着社会主义市场经济体制进一步的完善，随着交通、通讯等基础设施的改善，不同地区之间的要素流动和优化组合呈现出一个比较好的态势。

　　第四条衡量标准，是看人与自然的关系是不是处在一个和谐共生的状态，这是衡量区域发展的又一个重要标识。从这个角度讲，绿水青山就是金山银山的理念现在深入人心，环境保护、自然资源保护和空间管理的力度都在空前地加强，人与自然的和谐共处的关系是朝着好的方向发展。

　　所以我理解总理在《政府工作报告》之所以讲区域经济发展的协调性增强，从以上四个方面可以得出这样的结论，是符合实际的，而且是我们区域发展的基本面和主流。我下面会讲到区域发展又出现了分化的情况。区域分化是在区域协调发展的基本面和主流这个大背景下的一个现象，而不能用区域分化去否定区域发展的协调性的增强。当然，对区域分化问题也必须引起我们的高度重视，我下面重点讲一下区域分化问题。

　　所谓区域分化是指不同地区经济增长的势头出现了情况迥异的变化，许多同志都注意到了区域经济分化现象，这可以从三个层面看。

　　首先是四大板块的分化比较明显。2008年到2012年，中西部和东北地区的经济增速连续五年超过东部地区，其中东北地区2008年的增速是13.4%，是居四大板块之首的，2010年以后东北地区的增速落到中西部以后，2013年以后又落到东部地区的后面，到2016年东北地区的增速只有2.5%，跌到低谷，分别比西部、中部和东部慢了5.8、5.5和5.1个百分点，8年间东北地区增速下滑将近11个百分点。西部和中部的增速目前仍然超过东部地区，但是速度差从2012年快3.1和1.6个百分点，缩小到2016年的快0.7和0.4个百分点。还要指出的是2017年中部地区的增速不仅超过东部，而且超过了西部，这是多年来没有的中部地区的增速首次名列四大板块首位。

　　第二个是板块内部的分化明显。西部大开发的12省区中，西南的态势比较好。2016年只有四川、广西增速低于西部平均水平，而西北六省区全部低于西部增长的平均水平，其中问题较多的是内蒙和甘肃。中部6省也在分化，其中问题比较多的是山西，2016年的增速只有4.3%，位列全国倒数第二。而安徽、江西、河南、湖北、湖南增长势头不错，正因为这几个省的带动，所以去年中部地区的增速名列全国首位。东北地区也不是铁板一块，辽宁问题最多，2016年的增速是-2.5%，黑龙江居中，吉林增速大体与全国水平相当。东部地区也有分化现象，其中河北增速慢一些。另外天津的增速从2013年居全国第一，现在下滑到第四位。所以可以这么说，这几年是实施区域协调发展战略十几年来板块内部分化和差异性发展最为显著的一个阶段。

　　第三个表现是南北分化比较明显。2013年以来，我国南方与北方之间的经济增速开始拉开，增速的差距由2013年的0.6个百分点扩大到2017年的1.4个百分点，2017年南方实现GDP为52.5万亿元，占全国总量的61%，是1980年以来占比最高的时期，相应的北方的占比下降到39%左右，呈现出全国经济增长“南快北慢”和经济总量占比“南升北降”的格局。附带说一句，自隋唐以来到近代，我国地区的差距那会儿就是南北差距，而近代以来我国地区差距主要是东西差距，因为列强入侵，门户被迫对外开放，沿海和内地的矛盾是主要矛盾，但现在又出现了南北的差异，这个现象值得好好地研究。

　　现在需要深入分析的是区域分化的原因，我认为这是现有周期性因素，也有结构性因素、体制性因素。周期性因素是外因，结构性和体制性因素是区域分化的主因、内因。周期性因素对区域增长的差异是有影响的，两者的关系很复杂，一般认为经济增速高的时候，地区的增长差异会比较大，增速比较低的时候，地区间的增速差异小，但是现在在经济下行压力比较大的情况下，区域分化也比较明显，可见经济增长速度和区域差的关系不是线性的，很复杂，需要很好地研究。总之，单靠周期性因素解释不了现在区域分化这个现象。

　　实际上现阶段区域经济分化有着更深刻的背景，那就是我们正处在结构变革和动能转换的特殊时期，国民经济发展进入新常态，过去那种依靠拼资源、拼环境，外延扩张型增长的方式已经走到了尽头，取而代之的是依靠科技创新、人力资源投入的新技术、新生态、新经济为代表的质量效益型增长，这是一个不可改变的大趋势。当前和今后一个时期，以新的发展理念为统领，以质量效益为中心，为深化供给侧结构性改革为主线，以淘汰落后产能、大力推进“双创”和发展新经济为代表的结构变革和动能转换，是国民经济的主要特征。在这个大背景下我们看到，凡是资源加工型和传统产业为主的地方，凡是市场化程度低、市场机制和体制改革滞后的地方，结构变革和动能转换的困难就更多一些，受经济下行压力的影响就大一些，最终表现为经济增速下滑。而结构变革起步较早的地方，高新技术产业、战略性新兴产业基础较好的地方，市场化程度和配套能力较强的地方，就可以比较从容地应对结构变革的挑战，赢得先机，保持经济平稳增长。这就是区域经济分化的内因。

　　现在的问题是对区域经济分化应该怎么看，怎么办。

　　首先关于怎么看，就是要客观、正确地看待区域分化。我认为有几个要点：第一，有一定的客观必然性，而且不是靠短期因素和短期政策调整就可以改变的；第二，对区域分化既不要大惊小怪，手忙脚乱，因为目前区域分化的程度并不是改革开放以来最高的时期，同时区域经济分化从另一个角度看也是转型的动力，所以对这件事要客观冷静地分析。但是另一方面又不能漠然处之，掉以轻心，任其发展。如果不加以控制和引导，局部地区的增速下降，可能会酿成全局的一个风险，就是可能会使区域协调发展的势头出现逆转的风险，所以必须高度重视；第三，我认为区域协调发展总趋势下出现的分化，呈现出复杂的局面，需要区域经济工作者来认真研究，主动承担起新阶段提出的新课题，这样一个研究任务对我们的工作来说，无疑提出了一个更高的要求。

　　其次关于怎么办，我认为应该有效地控制分化，因势利导地引导分化，以保持区域协调发展的势头不逆转。在此提三点思路性看法：

　　第一要坚持问题导向，深入研究，要把区域分化的原因分析透。我看了一些文章，已经有一些同志注意到这个问题，开始研究了，但还是框架性的，还有待于进一步深入。重点要研究哪些地区呢？一类是转型成功地区，比如广东、浙江、江苏，它为什么转型成功？转型成功的基本经验是什么？有什么经验是可以值得推广的？另一类地区是问题地区，我们也可以叫转型困难地区，对这类地区更是要深入地去做一些解剖，看看它问题在哪里？转型困难在哪里？怎么促进它转型？这个调研工作现在不够，希望在这方面加大工作力度。

　　第二个就是要坚持目标导向和施策的针对性。问题地区的问题肯定一大堆，要帮助解决这些问题不能眉毛胡子一把抓，要给一定的支持政策，但是这个支持政策要坚持充分利用市场的倒逼机制，坚持有利于产业结构调整，有利于深化改革，有利于促进新旧动能的转换，要坚持这样一个政策导向。转型中遇到的特殊困难，涉及到就业、社保、民生，这些问题中央要出手相助，但是这个相助不能迟滞它的结构转型，以不影响他的结构转型为前提，这样的帮扶才是有效的。还有一个是不能因为现在出现了局部区域差异扩大的现象，就采取“抑东扶西”、“抑南扶北”的做法，因为只有转型快的地方充分发展了，这个蛋糕才能做大，我们才能有更多的力量去帮助那些问题地区，这个道理一定要讲清楚。

　　第三，要注意发挥区域间的良性互动。不管是转型好的地区还是困难的地区都有自己的比较优势，也都有自己的短板和瓶颈，如果我们仅仅局限在一个区域内，这些问题可能很难解决，但是在开放的经济条件下，使两者的要素和资源可以交换的话，有些问题就好解决。比如广东为什么这几年发展比较主动？就是利用北京科研基地的科研成果，拿到广东去产业化。中部为什么这几年发展好？就是主动承接沿海的转移，像西部的重庆、四川、贵州这几年发展的势头也比较好，也都是产业梯度转移的结果，是区域交换的结果。所以一定要致力于建立全国统一的资本市场和商品市场，这方面的工作只能加强不能削弱。还有一点我想提出来，就是我们还要统筹国际国内。现在国内的要素成本升高，所以沿海有些企业转到国外去了，转到东南亚去了，转到南亚去了，但是它为什么不往中西部转呢？说中西部现在劳动力短缺，但据我的观察，有些困难的地区，比如说凉山州、甘南州，比如说南疆，劳动力的就业应该不充分，为什么劳动力密集型产业宁愿往国外转，不往我们这些地区转？诸如此类的问题我们要很好地研究，打通国内资源配置的一些障碍，使区域发展的协调性能够进一步地增强。

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责任编辑：贾韵航 SF174