当前PPP模式存在的主要问题及解决对策

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目前，PPP模式出现“剃头挑子一头热”现象。各级政府对PPP热情高涨，但社会资本则显得相对冷静，据悉截至目前各级政府推出的项目中，与社会资本达成初步意愿的仅占十分之一左右。

此外，截至2018年6月底全国PPP项目落地率仅为47.3%，远低于示范项目落地率，反映了示范项目普遍具有质量好、实施快等特点。

1、政府与市场的职能界限不清

目前社会对PPP模式的认知存在明显的误区，不论是社会资本、专家学者，还是一部分政府部门等，都把PPP单纯地诠释为一种新的城乡基建融资模式。特别是近期的宏观数据显示经济持续回落势头未有效扭转时，PPP模式更被误导为了一种投资刺激工具和政策安排。鉴于当前正在经历前期刺激消化和阵痛期，加之上一轮刺激计划中许多投资项目缺乏严格的 可行性研究而仓促上马，这加重了社会资本对 PPP项目的可行性与有效性的疑虑。

把PPP模式理解为一种新的融资安排是典型的认知扭曲，尽管PPP模式客观上带有向社会融资的效应，但PPP的本质是更高效地满足社会对公共产品和服务的诉求，更有效地利用好政府财政资源，以及促进政府职能的转型。

当前推广PPP模式，本质上是推动一场新的公共产品和服务变革。过去，看似政府在公共产品和服务上投入许多资源，但许多公共资源实际变成了钢筋水泥组成的形象工程，未有效形成公共服务和产品，更谈不上最大化政府公共财政效用。通过PPP模式，公共产品和服务就可走出政府自产自供的格局。这一方式的转变不仅极大地避免公共财政资源沉淀，而且提高了公共财政资源的使用效率。从这个角度上讲，PPP模式可视作一场公共产品和服务的供给革命。

当然，这要求对公共性和公益性进行科学合理的定义。除了非排他性、非竞争性和自然垄断领域，那些可以市场化的领域，应该通过市场定价来解决，避免集运动员与裁判员于一身的角色错位。如果政府拥有裁判员和运动员的双重角色，一旦政府失信违约，给项目带来直接损害的同时，也不利于后期项目开展。尽管PPP项目合作双方有合同约束，但在具体项目运作及投资过程中政府依然处于强势和优势地位，政府失信违约对投资人的融资成本、项目收益造成了严重的影响，并且不利于其他项目的开展。

2、为PPP模式提供稳定的法律环境，避免基于政策推动的不稳定性

当前PPP项目的投资周期大多跨越一任官员任期，这意味着用全国人大立法的方式规范PPP市场秩序，要比单纯基于政策更有利于消除社会对政策“朝令夕改”的担忧。

在立法机关立法制定PPP市场秩序时，应明确规定PPP模式的基本理念是政府搭台、市场唱戏，政府与社会资本基于权责对称行驶各自职责，尽可能避免在规则制定上把政府放置在不容挑战的主导地位，如若政府在发起的各种特定PPP项目公司(SPC)中占据主导地位，社会资本更多为项目配资，那么PPP将被社会资本误解为单纯的政府融资工具，进而削弱社会资本的参与热情，不利于PPP的健康发展。

过度强调政府主导，甚至即便在设立有助于破产隔离的SPV中，依然置入政府主导项目的条款，将很容易混淆参与各方的权责，使SPV无法有效隔离风险，导致政府等事实上承担了隐性或无限的风险连带责任，并给政府等带来不必要的声誉风险。

3、创新PPP产品的实现形式和交易模式，提高PPP项目的市场深度

当前的PPP项目投资规模都较大，投资周期也较长，且多是非标准化和非证券化项目，这导致PPP资产转让市场很难活跃，投资者风险不易转移。

为此，一方面可在PPP产品设计上按照《合伙企业法》确定普通合伙人(GP)和有限合伙人(LP)的合伙人机制，抑或借鉴众筹模式中的领投人与跟投人机制，并根据项目的特殊性制定特定损益分配条款，确定政府及相关实体参与特定PPP项目的身份和角色，用法律的形式明确各自的权责。另一方面，PPP产品设计可以实行分级证券化基金模式，把参与PPP项目的各方权责与损益分配机制，内嵌到PPP产品设计中，使PPP具有硬约束。同时，不论是合伙人制、领投/跟投的众筹模式，还是分级基金模式等，都旨在对PPP产品的证券化、标准化处理，使其能在股权和 金融交易所交易，为PPP创造动态优化投资者结构和动态优化运营机制的环境。

总之，当前中央决策层大力推广PPP，并不是把其单纯作为一项政府融资工具和稳增长的工具，而是寄希望于它能撬起一场公共服务变革。因此，各级政府唯有摒弃认识偏误，立足改革创新政府行政理念，那么据此推出的PPP才能真正适销对路，激发起社会资本的参与热情。